Реализация функций государственного управления очевидным образом предполагает наличие такого ресурсного измерения, как кадровое. Как и в случае с другими видами профессиональной активности, речь идет об определенном уровне и структуре квалификационных характеристик кадрового корпуса системы публичной службы. Актуальность подобной тематики связана, в частности, с тем, что в настоящее время реализуется комплекс мер по внедрению профессиональных стандартов в различные сферы деятельности. В контексте подобной политики государство, выступая субъектом формального регулирования содержания профессиональной компетентности специалистов рыночной экономики, не может оставить без внимания статус работников публичного сектора, в частности, государственных гражданских служащих. С нашей точки зрения, интересным оказывается то, каким образом в постсоветской России происходила эволюция подходов к определению формального содержания профессионально-квалификационных требований, предъявляемых на государственной гражданской службе (ГГС). С учетом специфики образовательного статуса кадрового корпуса государственной гражданской службы (по данным официальной статистики [1], подавляющее большинство гражданских служащих имеют высшее образование), в рамках данной статьи мы остановимся на вопросах профессионально-квалификационных требований, затрагивающих гражданских служащих в контексте наличия высшего образования (ВО) и прохождения дополнительного профессионального образования (ДПО).

Как представляется, возможным оказывается выделение следующих этапов в процессе развития системы профессионально-квалификационных требований для замещения должностей ГГС:

1) С момента распада Советского Союза и до принятия Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [2];

2) С момента вступления в силу 119-ФЗ и до принятия Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] и Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4];

3) С момента вступления в силу 58-ФЗ и 79-ФЗ – современный этап, включающий реализацию и дополнение системы положений и мероприятий, содержавшихся в изначальном тексте данных законодательных актов.

Первый этап может быть обозначен в качестве «переходного». Его специфика проявляется в сохранении инструментального значения многих актов позднесоветского периода, регулирующих работу служащих в органах власти (включая некоторые положения, характеризующие тарифно-квалификационные нормы и ограничения). Тем не менее, с момента оформления новой российской государственности очевидной стала необходимость выстраивания системы нормативно-правовых актов, закрепляющих новую идеологию публичной службы в условиях правового демократического государства. Принятие первого федерального закона, установившего рамки функционирования института государственной службы в Российской Федерации, заняло несколько лет в силу общей загруженности законодательной ветви власти в этот период, а также существования альтернативных точек зрения, что привело к затратам временных ресурсов в рамках согласования различных концептуальных мнений и позиций.

При характеристике второго этапа важным оказывается обращение к содержанию Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Пункт 4 статьи 6 данного Федерального закона (исходная редакция), посвященный классификации государственных должностей государственной службы, различал требования к образованию служащих, замещавших соответствующие группы должностей: 1) для высших и главных государственных должностей закон фактически определял необходимость освоения программы высшего профессионального образования (ВПО) по специализации деятельности служащего; 2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы помимо высшего профессионального образования по специализации должности в качестве допустимого было названо ВПО по специальности «государственное управление» (в редакции от 18.02.99 г. № 35-ФЗ – «государственное и муниципальное управление»).

Как видно из обозначенного выше, в идеологии закона о государственной службе 1995 г. был заложен определенный «смешанный» подход. Дело в том, что компаративистская перспектива к изучению историко-географического многообразия систем государственного управления свидетельствует о возможности выделения двух «идеально-типологических» подходов к формулировке базовых принципов рекрутирования кадров для ГГС в контексте профессионально-образовательного статуса претендентов на замещение подобных должностей. В первом из них акцент делается на знаниях, навыках, опыте служащих, связанных с самой сферой, которую регулирует орган власти (здравоохранение, образование, промышленность и т.д.). Во втором более значимой признается компетентность служащих в вопросах технологий и механизмов государственного администрирования как такового. Подход, отраженный в законе 1995 г., «резервирует» высшие и главные государственные должности, главным образом, за специалистами, имеющими образовательную квалификацию по специализации должности, оставляя для выпускников по специальности «Государственное управление» («Государственное и муниципальное управление»), по преимуществу, возможность занятия ведущих и старших государственных должностей государственной службы. Таким образом, в подобном «смешанном» подходе более значимым признается профессионально-образовательная специализация в соответствующей сфере государственного регулирования.

Третий этап развития системы профессионально-квалификационных требований для замещения должностей ГГС был соотнесен с вступлением в силу федеральных законов от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Часть 3 статьи 12 Федерального закона №79-ФЗ устанавливает наличие ВПО в качестве элемента квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей. При этом в законе отсутствует упоминание о таком направлении ВО, как «Государственное и муниципальное управление». Таким образом, на первый взгляд, на уровне законодательства происходит дальнейший отход от признания значения наличия у гражданского служащего формальной квалификации в сфере публичного администрирования. Тем не менее, подобное заключение является достаточно ограниченным в контексте своей применимости в рамках характеристики сложившейся ситуации. Речь идет о том, что во внимание должны быть приняты, во-первых, специфика документов, разработанных в последнее время Минтрудом России, а во-вторых, особенности практик ДПО государственных гражданских служащих.

К настоящему моменту Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработан ряд документов, конкретизирующих содержание государственной политики регулирования профессионально-квалификационных требований к персоналу ГГС. В частности, речь идет о Методическом инструментарии по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим (версия 2.0) [5], который включает рекомендации по разработке основанной на компетентностном подходе системы детализированных квалификационных требований, а также о Справочнике квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим [6].

Как отмечено в названном выше Методическом инструментарии, система квалификационных требований к претендентам на замещение должностей ГГС и самим служащим включает базовые и функциональные квалификационные требования. Базовые квалификационные требования определяются как требования, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей вне зависимости от направления деятельности и специализации по направлению деятельности, и подразделяющие на требования, касающиеся: 1) уровня профессионального образования; 2) продолжительности стажа работы в системе государственного управления или стажа работы по специальности, направлению подготовки; 3) определенного комплекса знаний и навыков (русского языка, правовых основ государственного администрирования, документационного обеспечения управления, ИКТ – информационно-коммуникационные технологии); 4) качества профессионального и личностного характера.

Функциональные квалификационные требования в указанном Методическом инструментарии определяются как требования, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей по направлению деятельности с учетом специализации. Специфика данных требований заключается, в частности, в следующем: 1) они определяются по направлениям деятельности, осуществляемым в государственном органе, специализациям по направлениям, категориям и группам должностей ГГС; 2) в них содержатся требования к специальности или направлению подготовки (в случае необходимости – также и специализации) профессионального образования, стажу (опыту работы) и профессиональным знаниям и навыкам.

Таким образом, как видно из анализа основополагающих документов, регулирующих кадровые процессы в системе публичного администрирования, в настоящее время наблюдаются, как минимум, две значимые тенденции трансформации модели профессиональной компетентности гражданского служащего:

• на уровне концептуальных документов более очевидную форму приобретает внимание к наличию определенного уровня функциональной дифференциации трудовых функций персонала ГГС;
• в то же время в рамках выделения базовых и функциональных квалификационных требований (как это и предусматривает модель, разработанная Минтрудом) прослеживаются элементы, которые, с одной стороны, отражают объективную потребность в разграничении профессионально-компетентностных структур, типичных для определенных категорий служащих, а с другой – свидетельствуют о наличии специфической системы знаний, умений и навыков, обладание которыми является принципиально важным для текущего или перспективного работника государственных структур, поскольку в своей содержательной основе данная система подразумевает готовность публичного служащего к осуществлению профессиональной деятельности в рамках норм функционирования государственной власти и принципов принятия управленческих решений.

С учетом обозначенного мы приходим к следующим положениям заключительного характера:

• на протяжении эволюции государственной политики регулирования профессионально-квалификационных требований к гражданским служащим в постсоветской России происходил постепенный переход к модели, подразумевающей компенсацию отсутствия базового высшего образования по профильному направлению «Государственное и муниципальное управление» посредством организации релевантной структуры практик ДПО гражданских служащих;
• в настоящее время наблюдается тенденция к концептуализации модели профессиональной компетентности гражданских служащих, что было связано с разработкой Минтрудом России ряда документов, фиксирующих специфику квалификационных требований, которые должны устанавливаться по отношению к должностям ГГС; данная модель четким образом отражает факт существования особой системы знаний, умений и навыков, востребованных именно при осуществлении функций государственного администрирования, что подтверждает необходимость наличия специфической сферы образовательных практик, направленных на трансляцию подобных компетенций при реализации политики развития образовательного статуса служащих;
• в этом смысле весьма своевременной представляется постановка вопроса о целесообразности модернизации системы ДПО гражданских служащих, в частности, с учетом содержательных особенностей модели базовых и функциональных квалификационных требований.

1. Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1237818141625
2. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) // Российская газета. 1995. № 149; Российская газета. 2003. № 104.
3. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 2003. № 104; Российская газета. 2013. № 148.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.06.2015) // Российская газета. 2004. № 162; Российская газета. 2015. № 124.
5. Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим. Версия 2.0 // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/9/Metodicheskij_instrumentarij_kvalifikatcionnye_trebovaniya_%28Versiya_2.0%29.docx
6. Справочник квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/11

Все статьи автора «Хитрин Кирилл Леонидович»