УДК 316.35

ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНО-КВАЛИФИКАЦИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ

Хитрин Кирилл Леонидович
Уральский институт управления – филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
аспирант кафедры теории и социологии управления

Аннотация
В статье представлен авторский подход к исследованию ряда аспектов государственной политики по установлению профессионально-квалификационных требований к гражданским служащим в контексте развития данной социально-профессиональной группы в постсоветской России. Проведенный анализ свидетельствует о динамизме подобной политики, выразившемся в последовательной смене ряда ее концептуальных оснований. Выводы, представленные в статье, могут быть использованы для совершенствования подобной политики, а также в рамках обогащения теоретико-методологических подходов, применяемых при исследовании процессов профессионализации иных групп.

Ключевые слова: государственная политика, гражданские служащие, дополнительное профессиональное образование, профессионально-квалификационные требования, публичная служба, социально-профессиональные группы


THE EVOLUTION OF PUBLIC POLICY OF REGULATING THE QUALIFICATIONAL FRAMEWORK FOR CIVIL SERVANTS

Khitrin Kirill Leonidovich
The Ural Institute of Management – branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
PhD student of the Theory and sociology of management subdepartment

Abstract
The article presents the author’s approach to investigating some of the aspects that pertain to the public policy of establishing the qualificational framework for civil servants in the context of the development of the said group in post-Soviet Russia. The conducted analysis indicates certain dynamism of the policy in question, which is highlighted by the consecutive replacement of its core foundations. The conclusions presented in the article could be used in improving the mentioned policy and also in ameliorating the theoretical and methodological approaches which are applied in researching the processes of professionalization in the context of other groups.

Keywords: civil servants, public policy, public service, qualificational framework, socio-professional groups, supplementary professional education


Рубрика: Социология

Библиографическая ссылка на статью:
Хитрин К.Л. Эволюция государственной политики регулирования профессионально-квалификационных требований к государственным гражданским служащим // Психология, социология и педагогика. 2015. № 8 [Электронный ресурс]. URL: http://psychology.snauka.ru/2015/08/5764 (дата обращения: 01.10.2017).

Реализация функций государственного управления очевидным образом предполагает наличие такого ресурсного измерения, как кадровое. Как и в случае с другими видами профессиональной активности, речь идет об определенном уровне и структуре квалификационных характеристик кадрового корпуса системы публичной службы. Актуальность подобной тематики связана, в частности, с тем, что в настоящее время реализуется комплекс мер по внедрению профессиональных стандартов в различные сферы деятельности. В контексте подобной политики государство, выступая субъектом формального регулирования содержания профессиональной компетентности специалистов рыночной экономики, не может оставить без внимания статус работников публичного сектора, в частности, государственных гражданских служащих. С нашей точки зрения, интересным оказывается то, каким образом в постсоветской России происходила эволюция подходов к определению формального содержания профессионально-квалификационных требований, предъявляемых на государственной гражданской службе (ГГС). С учетом специфики образовательного статуса кадрового корпуса государственной гражданской службы (по данным официальной статистики [1], подавляющее большинство гражданских служащих имеют высшее образование), в рамках данной статьи мы остановимся на вопросах профессионально-квалификационных требований, затрагивающих гражданских служащих в контексте наличия высшего образования (ВО) и прохождения дополнительного профессионального образования (ДПО).

Как представляется, возможным оказывается выделение следующих этапов в процессе развития системы профессионально-квалификационных требований для замещения должностей ГГС:

1) С момента распада Советского Союза и до принятия Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [2];

2) С момента вступления в силу 119-ФЗ и до принятия Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] и Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4];

3) С момента вступления в силу 58-ФЗ и 79-ФЗ – современный этап, включающий реализацию и дополнение системы положений и мероприятий, содержавшихся в изначальном тексте данных законодательных актов.

Первый этап может быть обозначен в качестве «переходного». Его специфика проявляется в сохранении инструментального значения многих актов позднесоветского периода, регулирующих работу служащих в органах власти (включая некоторые положения, характеризующие тарифно-квалификационные нормы и ограничения). Тем не менее, с момента оформления новой российской государственности очевидной стала необходимость выстраивания системы нормативно-правовых актов, закрепляющих новую идеологию публичной службы в условиях правового демократического государства. Принятие первого федерального закона, установившего рамки функционирования института государственной службы в Российской Федерации, заняло несколько лет в силу общей загруженности законодательной ветви власти в этот период, а также существования альтернативных точек зрения, что привело к затратам временных ресурсов в рамках согласования различных концептуальных мнений и позиций.

При характеристике второго этапа важным оказывается обращение к содержанию Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Пункт 4 статьи 6 данного Федерального закона (исходная редакция), посвященный классификации государственных должностей государственной службы, различал требования к образованию служащих, замещавших соответствующие группы должностей: 1) для высших и главных государственных должностей закон фактически определял необходимость освоения программы высшего профессионального образования (ВПО) по специализации деятельности служащего; 2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы помимо высшего профессионального образования по специализации должности в качестве допустимого было названо ВПО по специальности «государственное управление» (в редакции от 18.02.99 г. № 35-ФЗ – «государственное и муниципальное управление»).

Как видно из обозначенного выше, в идеологии закона о государственной службе 1995 г. был заложен определенный «смешанный» подход. Дело в том, что компаративистская перспектива к изучению историко-географического многообразия систем государственного управления свидетельствует о возможности выделения двух «идеально-типологических» подходов к формулировке базовых принципов рекрутирования кадров для ГГС в контексте профессионально-образовательного статуса претендентов на замещение подобных должностей. В первом из них акцент делается на знаниях, навыках, опыте служащих, связанных с самой сферой, которую регулирует орган власти (здравоохранение, образование, промышленность и т.д.). Во втором более значимой признается компетентность служащих в вопросах технологий и механизмов государственного администрирования как такового. Подход, отраженный в законе 1995 г., «резервирует» высшие и главные государственные должности, главным образом, за специалистами, имеющими образовательную квалификацию по специализации должности, оставляя для выпускников по специальности «Государственное управление» («Государственное и муниципальное управление»), по преимуществу, возможность занятия ведущих и старших государственных должностей государственной службы. Таким образом, в подобном «смешанном» подходе более значимым признается профессионально-образовательная специализация в соответствующей сфере государственного регулирования.

Третий этап развития системы профессионально-квалификационных требований для замещения должностей ГГС был соотнесен с вступлением в силу федеральных законов от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Часть 3 статьи 12 Федерального закона №79-ФЗ устанавливает наличие ВПО в качестве элемента квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей. При этом в законе отсутствует упоминание о таком направлении ВО, как «Государственное и муниципальное управление». Таким образом, на первый взгляд, на уровне законодательства происходит дальнейший отход от признания значения наличия у гражданского служащего формальной квалификации в сфере публичного администрирования. Тем не менее, подобное заключение является достаточно ограниченным в контексте своей применимости в рамках характеристики сложившейся ситуации. Речь идет о том, что во внимание должны быть приняты, во-первых, специфика документов, разработанных в последнее время Минтрудом России, а во-вторых, особенности практик ДПО государственных гражданских служащих.

К настоящему моменту Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработан ряд документов, конкретизирующих содержание государственной политики регулирования профессионально-квалификационных требований к персоналу ГГС. В частности, речь идет о Методическом инструментарии по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим (версия 2.0) [5], который включает рекомендации по разработке основанной на компетентностном подходе системы детализированных квалификационных требований, а также о Справочнике квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим [6].

Как отмечено в названном выше Методическом инструментарии, система квалификационных требований к претендентам на замещение должностей ГГС и самим служащим включает базовые и функциональные квалификационные требования. Базовые квалификационные требования определяются как требования, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей вне зависимости от направления деятельности и специализации по направлению деятельности, и подразделяющие на требования, касающиеся: 1) уровня профессионального образования; 2) продолжительности стажа работы в системе государственного управления или стажа работы по специальности, направлению подготовки; 3) определенного комплекса знаний и навыков (русского языка, правовых основ государственного администрирования, документационного обеспечения управления, ИКТ – информационно-коммуникационные технологии); 4) качества профессионального и личностного характера.

Функциональные квалификационные требования в указанном Методическом инструментарии определяются как требования, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей по направлению деятельности с учетом специализации. Специфика данных требований заключается, в частности, в следующем: 1) они определяются по направлениям деятельности, осуществляемым в государственном органе, специализациям по направлениям, категориям и группам должностей ГГС; 2) в них содержатся требования к специальности или направлению подготовки (в случае необходимости – также и специализации) профессионального образования, стажу (опыту работы) и профессиональным знаниям и навыкам.

Таким образом, как видно из анализа основополагающих документов, регулирующих кадровые процессы в системе публичного администрирования, в настоящее время наблюдаются, как минимум, две значимые тенденции трансформации модели профессиональной компетентности гражданского служащего:

  • на уровне концептуальных документов более очевидную форму приобретает внимание к наличию определенного уровня функциональной дифференциации трудовых функций персонала ГГС;
  • в то же время в рамках выделения базовых и функциональных квалификационных требований (как это и предусматривает модель, разработанная Минтрудом) прослеживаются элементы, которые, с одной стороны, отражают объективную потребность в разграничении профессионально-компетентностных структур, типичных для определенных категорий служащих, а с другой – свидетельствуют о наличии специфической системы знаний, умений и навыков, обладание которыми является принципиально важным для текущего или перспективного работника государственных структур, поскольку в своей содержательной основе данная система подразумевает готовность публичного служащего к осуществлению профессиональной деятельности в рамках норм функционирования государственной власти и принципов принятия управленческих решений.

С учетом обозначенного мы приходим к следующим положениям заключительного характера:

  • на протяжении эволюции государственной политики регулирования профессионально-квалификационных требований к гражданским служащим в постсоветской России происходил постепенный переход к модели, подразумевающей компенсацию отсутствия базового высшего образования по профильному направлению «Государственное и муниципальное управление» посредством организации релевантной структуры практик ДПО гражданских служащих;
  • в настоящее время наблюдается тенденция к концептуализации модели профессиональной компетентности гражданских служащих, что было связано с разработкой Минтрудом России ряда документов, фиксирующих специфику квалификационных требований, которые должны устанавливаться по отношению к должностям ГГС; данная модель четким образом отражает факт существования особой системы знаний, умений и навыков, востребованных именно при осуществлении функций государственного администрирования, что подтверждает необходимость наличия специфической сферы образовательных практик, направленных на трансляцию подобных компетенций при реализации политики развития образовательного статуса служащих;
  • в этом смысле весьма своевременной представляется постановка вопроса о целесообразности модернизации системы ДПО гражданских служащих, в частности, с учетом содержательных особенностей модели базовых и функциональных квалификационных требований.

Библиографический список
  1. Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1237818141625
  2. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) // Российская газета. 1995. № 149; Российская газета. 2003. № 104.
  3. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 2003. № 104; Российская газета. 2013. № 148.
  4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.06.2015) // Российская газета. 2004. № 162; Российская газета. 2015. № 124.
  5. Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим. Версия 2.0 // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/9/Metodicheskij_instrumentarij_kvalifikatcionnye_trebovaniya_%28Versiya_2.0%29.docx
  6. Справочник квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы и государственным гражданским служащим // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/11


Все статьи автора «Хитрин Кирилл Леонидович»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: